———破產(chǎn)法立法小組成員、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光訪談
　　在新破產(chǎn)法審議過程中，關(guān)于勞動(dòng)債權(quán)與抵押債權(quán)孰先孰后的爭(zhēng)議，使破產(chǎn)保護(hù)基金進(jìn)入決策層視野。這一轉(zhuǎn)軌特征明顯的制度安排，與數(shù)千萬人的福祉相關(guān)，已到設(shè)立之時(shí)
　　記者：作為破產(chǎn)法的起草者之一，您能不能簡(jiǎn)要介紹破產(chǎn)保護(hù)基金與破產(chǎn)法的關(guān)系？
　　李曙光：新企業(yè)破產(chǎn)法一直沒能通過，很重要的一個(gè)原因是關(guān)于勞動(dòng)債權(quán)與抵押債權(quán)孰先孰后的爭(zhēng)議。簡(jiǎn)單地說，就是破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)是首先用于安置職工還是首先用于償還抵押債權(quán)人？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家，不存在這個(gè)問題，抵押債權(quán)優(yōu)先于所有其他債權(quán)。但中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下了一個(gè)特殊難題———眾多經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)企拖欠職工工資和欠繳社保費(fèi)用，國(guó)企破產(chǎn)后，職工的安置問題成為重大的社會(huì)難題。
　　國(guó)資委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2004年4月，關(guān)閉和破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)3377戶，涉及職工628萬人，涉及金融機(jī)構(gòu)債權(quán)2900多億元，核銷2238億元呆壞賬，中央財(cái)政累計(jì)撥付破產(chǎn)補(bǔ)助資金493億元，50％職工得到安置。此時(shí)全國(guó)符合政策性破產(chǎn)條件的國(guó)有企業(yè)仍有2500余家，職工近510萬人。如果算上已虧損，但還沒有取得政策性破產(chǎn)指標(biāo)的，安置成本就更大。
　　還有，企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉之后，離退人員也沒有了依托之處。全國(guó)總工會(huì)的數(shù)據(jù)是，至2005年底，全國(guó)有1142萬離退人員沒有參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。
　　對(duì)于數(shù)以千萬計(jì)的人群，社會(huì)顯然不能漠視他們的基本生存需求，也不能讓他們?nèi)砍袚?dān)轉(zhuǎn)軌成本。
　　現(xiàn)在的問題是，我們是在破產(chǎn)法中優(yōu)先考慮這個(gè)人群的權(quán)益，還是有其他的制度設(shè)計(jì)？破產(chǎn)保護(hù)基金可能成為一個(gè)更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和轉(zhuǎn)軌需求的選擇。
　　記者：為什么破產(chǎn)保護(hù)基金會(huì)成為一個(gè)好的選擇？
　　李曙光：不能把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的政策風(fēng)險(xiǎn)和體制缺陷可能造成的風(fēng)險(xiǎn)全部交由一部或幾部法律承擔(dān)，法律只解決游戲規(guī)則問題。
　　破產(chǎn)法的宗旨是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，降低整個(gè)社會(huì)的交易成本，但不能期望破產(chǎn)法取代其他好的政策或好的制度設(shè)計(jì)，如社會(huì)保障制度，來解決破產(chǎn)職工的問題。降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的成本，需要其他的制度因子共同發(fā)揮作用，需要一系列制度的聯(lián)動(dòng)。
　　不管有無法律、政策，對(duì)這數(shù)千萬人都要提供基本的社會(huì)救濟(jì)，這是轉(zhuǎn)軌必須支付的成本，也是轉(zhuǎn)軌面臨的主要挑戰(zhàn)之一。
　　根據(jù)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特征，制定好的政策和好的制度安排，應(yīng)是中央政府考慮的重點(diǎn)。而破產(chǎn)保護(hù)基金則是這樣的好政策，這可以讓轉(zhuǎn)軌成本的支付程序透明化，提高支付效率，降低支付成本。
　　記者：破產(chǎn)保護(hù)基金有無先例可循？如國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。
　　李曙光：破產(chǎn)保護(hù)基金完全是基于中國(guó)國(guó)情的制度，國(guó)外沒有先例。在國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家，破產(chǎn)企業(yè)雇員的基本生計(jì)，主要由失業(yè)保險(xiǎn)解決，再輔以政府和n go（非政府組織）等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的各種救助和培訓(xùn)，提高這個(gè)人群對(duì)未來的預(yù)期。
　　在中國(guó)，最低生活保障制度剛剛開始建立，簡(jiǎn)稱“五金”（養(yǎng)老金、失業(yè)金、醫(yī)療保險(xiǎn)等）的社會(huì)保障制度也是近幾年才開始建立。其中，與破產(chǎn)安置最直接相關(guān)的失業(yè)金，是1999年開始實(shí)施的。
　　在目前的社保體系中，失業(yè)金的來源有四個(gè)：失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、保費(fèi)利息、財(cái)政補(bǔ)貼和其他來源。
　　破產(chǎn)保護(hù)基金將主要兌付“五金”，補(bǔ)足破產(chǎn)企業(yè)職工對(duì)保費(fèi)的欠繳和空白。補(bǔ)足社保之后，職工就納入了社保覆蓋范圍，他們可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)，以解決基本生計(jì)。
　　從目前社保的資金來源看，“財(cái)政補(bǔ)貼”和“其他來源”或不透明、或沒有說法，基本缺乏可預(yù)期的制度化安排。我們沒有西方國(guó)家那么長(zhǎng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷史，沒有長(zhǎng)久、深厚的社會(huì)保障積累，整個(gè)國(guó)家的社保體系比較薄弱，破產(chǎn)保護(hù)基金這樣的制度安排因而成為必要的補(bǔ)充。
　　記者：破產(chǎn)保護(hù)基金的資金，應(yīng)如何籌集？由誰支付？
　　李曙光：這是這個(gè)制度的核心難題。破產(chǎn)保護(hù)基金，應(yīng)該是預(yù)算中的特別支付。它應(yīng)該由公共財(cái)政、國(guó)有經(jīng)營(yíng)預(yù)算還是社會(huì)保障預(yù)算（這三項(xiàng)構(gòu)成了復(fù)式預(yù)算體系）中的哪一項(xiàng)支付，目前沒有定論。
　　建立破產(chǎn)保護(hù)基金，需要進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算制度改革。目前我們的公共財(cái)政問題不少，國(guó)企盈利根本就不分紅，社保預(yù)算本身薄弱，預(yù)算制度不改革，破產(chǎn)保護(hù)基金的資金籌集就無從談起。
　　記者：如果國(guó)家明確破產(chǎn)保護(hù)基金由公共預(yù)算的哪一塊支付，關(guān)于基金，還有什么樣的問題要考慮？
　　李曙光：資金籌集渠道明確之后，要考慮的就是基金本身的制度化、程序化、透明化和基金的有效管理。
　　具體的問題包括，民間捐贈(zèng)等資金來源是否可以考慮？能否通過基金本身的管理運(yùn)作去生財(cái)，有所收益？基金應(yīng)如何劃分層級(jí)，多一些還是少一些？中央財(cái)政和地方財(cái)政各支付多少？基金的適用人群如何定義？等等。
　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，基金的來源應(yīng)該普遍化，民間渠道應(yīng)納入考慮。通過組合投資升值，是國(guó)內(nèi)外基金的普遍模式，但在中國(guó)仍需要嚴(yán)格管理，以避免操作不慎帶來損失。至于基金的層級(jí)，我建議層級(jí)少一些，這樣相對(duì)集中，有利于效率。至于中央和地方財(cái)政如何分擔(dān)，這顯然應(yīng)在政府內(nèi)部形成共識(shí)，中央可以考慮以轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)支付的方式投入資金。
　　至于基金的適用人群，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，不僅國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)，民營(yíng)破產(chǎn)企業(yè)的員工也應(yīng)該納入。但從現(xiàn)實(shí)角度考慮，基金應(yīng)首先適用于規(guī)模較大企業(yè)、破產(chǎn)企業(yè)密集型地區(qū)或財(cái)源極其匱乏的地區(qū)和人群。如果起初就采取普遍適用原則，基金可能會(huì)因負(fù)重過甚而無法有效建立和運(yùn)行。
　　國(guó)企職工身份置換的法定補(bǔ)償金，就不一定由破產(chǎn)基金支付。否則資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?；鸬闹Ц俄?xiàng)應(yīng)嚴(yán)格限制在1999年的失業(yè)保險(xiǎn)條例的規(guī)定，不超出失業(yè)保障的概念，只解決基本生活問題，像醫(yī)療養(yǎng)老的費(fèi)用不由基金管。
　　記者：據(jù)了解，近幾年來，在地方上出現(xiàn)了各種形式的破產(chǎn)保護(hù)基金，您如何評(píng)價(jià)這些嘗試？

　　李曙光：這是各個(gè)地方政府自發(fā)的嘗試。在大規(guī)模國(guó)企改制過程中，地方政府面臨巨大的社會(huì)壓力，他們不得不想辦法解決問題，所以出現(xiàn)了五花八門的破產(chǎn)保護(hù)基金。這些基金，對(duì)解決職工的安置問題有效，但同時(shí)存在諸多缺憾。
　　主要的缺憾在于基金的不規(guī)范、不透明、無監(jiān)管。首先的不規(guī)范就是資金來源不規(guī)范，正如你們了解到的情況，某地基金的資金來源居然是商業(yè)銀行的貸款，這顯然有悖于正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則———基金不以盈利為目的，怎么可以貸款？這讓我想起15年前在沈陽出現(xiàn)的“安定團(tuán)結(jié)”貸款，我在課堂上講起這個(gè)案例時(shí)，學(xué)生都會(huì)哄堂大笑。
　　其次是管理沒有體系，許多地方只有基金這個(gè)名目，但沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)和專門人員，管理從何談起？
　　再者就是運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，出現(xiàn)了不同程度的尋租現(xiàn)象，在為轉(zhuǎn)軌支付成本的同時(shí)，自身又產(chǎn)生了許多不應(yīng)發(fā)生的成本。
　　這些問題的存在，并不意味著基金不應(yīng)設(shè)立，恰恰相反，只是說明了這個(gè)制度有巨大的現(xiàn)實(shí)意義，亟待更高層面的統(tǒng)一和規(guī)范。
　　記者：恐怕沒有人懷疑設(shè)立破產(chǎn)保護(hù)基金的必要性。但可能的擔(dān)心是，目前是設(shè)立的時(shí)候了嗎？據(jù)您了解，這個(gè)議題已進(jìn)入議事日程了嗎？
　　李曙光：事實(shí)上，在2004年10月破產(chǎn)法二審以后的討論中，破產(chǎn)基金作為破產(chǎn)企業(yè)職工的善后方案，成為一個(gè)重大的問題受到關(guān)注，包括一些人大代表和政協(xié)委員也參與了這一問題的討論。
　　決策層希望能以這個(gè)基金解決破產(chǎn)安置問題。2004年底，中央有關(guān)部門曾考慮設(shè)立破產(chǎn)基金的問題。但目前，基金的雛形還沒有清晰，沒有明確的牽頭部門，也沒有具體的方案和辦法出臺(tái)。
　　至于目前，我認(rèn)為到了設(shè)立基金并將之制度化的時(shí)候了。
　　目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)政收入都持續(xù)高增長(zhǎng)，國(guó)家完全有財(cái)力解決這個(gè)問題。將要進(jìn)行的收入分配改革中，漲工資是一個(gè)重要內(nèi)容。如果能大規(guī)模地漲工資，為什么不能讓更多弱勢(shì)群體有飯可吃？更公平地分蛋糕需要一個(gè)前提，就是讓更多的人能吃上蛋糕。這也是這次收入分配改革的目標(biāo)之一。
　　而且，國(guó)有企業(yè)改革操作了這么多年，中央和地方都在實(shí)踐中積累了許多安置職工的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在也到了把這些經(jīng)驗(yàn)、嘗試，以法制化的方式進(jìn)行規(guī)范的時(shí)候。
　　安置破產(chǎn)企業(yè)職工，是整個(gè)社會(huì)為體制轉(zhuǎn)軌必須支付的成本，無從回避?，F(xiàn)在具備了全面應(yīng)對(duì)的條件。給數(shù)千萬可能因企業(yè)破產(chǎn)而失去工作的職工提供基本的社會(huì)救濟(jì)、使他們對(duì)未來有所預(yù)期，這顯然是和諧社會(huì)的一個(gè)底線要求。